В течение 2008—2009 гг. многие юридические лица и предприниматели, не согласные с результатами их проверок, пробовали обратиться в суд, ссылаясь на Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», далее — Закон о защите. Мне кажется, всем интересно как работал этот закон в условиях кризиса.

Когда Закон о защите не применим

Как оказалось, часто юридические лица и индивидуальные предприниматели пытаются прибегнуть к Закону о защите напрасно, просто не удостоверившись в его применимости к своим случаям. Он не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе.

В его компетенцию не входят проверки:

• налогового контроля;
• валютного контроля;
• бюджетного контроля;
• банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля;
• транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу РФ, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории РФ);
• государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов;
• государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;
• таможенного контроля;
• контроля безопасности при использовании атомной энергии;
• контроля за обеспечением защиты государственной тайны;
• санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы РФ;
• контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством РФ, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ;
• оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия;
• государственного метрологического контроля (надзора);
• государственного строительного надзора.

Пример 1

Так, ОАО «Восточный экспресс банк» (банк) обратилось в Арбитражный суд Читинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю (Управление) о признании незаконным и отмене постановления от 08.09.2008 № 1389 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Читинской области от 10.10.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе открытое акционерное общество «Восточный экспресс банк» просит проверить законность принятых по делу судебных актов по мотивам неправильного применения судами норм материального права и норм процессуального права.

Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований к отмене судебных актов.

Ссылка банка на то, что Управление провело проверку с нарушением требований Закона о защите, не может быть принята во внимание.

В соответствии с п. 3 ст. 1 положения этого закона не применяются к отношениям, связанным с проведением в том числе налогового контроля, банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке. В рассматриваемом случае Управление провело проверку банка в рамках КоАП РФ и Закона о защите прав потребителей (Постановление ФАС ВСО от 18.03.2009 № А78-4802/08-С2-23/233-Ф02-416/09 по делу № А78-4802/08-C2-23/233)

Действие Закона о защите направлено на регулирование отношений в области защиты прав юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), в том числе федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора).

В абз. 1 ст. 2 дано определение понятия «государственный контроль (надзор)»: проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленным федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними, нормативными правовыми актами.

Толкование приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что под действие Закона о защите подпадают отношения, возникающие в ходе проведения уполномоченными государственными органами проверочных мероприятий по соблюдению хозяйствующими субъектами обязательных требований к их товарам, работам, услугам. Государственный контроль — это мероприятия по проверке свойств и характеристик товаров, работ, услуг на соответствие установленным требованиям.

Так, если налоговая инспекцией проводит проверку соблюдения обществом обязательных требований к применению контрольно-кассовой техники, то апеллировать к Закону о защите, бессмысленно, что доказывают материалы соответствующих судебных дел (Постановление ФАС ВСО от 17.03.2009 № А19-11623/08-Ф02-833/09 по делу № А19-11623/08).

Аналогично суды подходят к проверкам соблюдения обязательных требований в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения при осуществлении деятельности, связанной с организацией розничного рынка, а также к отношениям, связанным с проведением государственного строительного надзора.

Пример 2

ОАО «Кузбассэнерго» (далее — Общество) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Росприроднадзора по Алтайскому краю (далее — Управление) от 08.08.2008 № В-132/3 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 5 000 рублей за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 7.6 КоАП РФ.

Решением арбитражного суда от 04.09.2008, оставленным без изменения постановлением от 14.11.2008 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявления Обществу отказано.

По мнению заявителя жалобы, доказательства, собранные Управлением в результате проверки, получены с нарушением требований закона и не могут быть положены в основу рассмотрения дела об административном правонарушении; проверка является незаконной и противоречит п. 4 ст. 7 Закона о защите .

Проверив законность принятых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Довод Общества о том, что проведенная Управлением проверка является незаконной и противоречит п. 4 ст. 7 Закона о защите, является необоснованным, поскольку согласно ст. 1 Закона о защите сферой его применения являются отношения в области защиты прав юридических лиц при осуществлении государственными органами контроля за соблюдением требований к товарам. Проведенная Управлением проверка использования Обществом водного объекта не подпадает в сферу регулирования названного закона, поскольку не является проверкой обязательных требований к товарам (работам, услугам) (Постановление ФАС ЗСО от 05.03.2009 № Ф04-1212/2009 (1536-А03-31) по делу № А03-8914/2008-10).

Частота и плановость проверок

Суды также отмечают, что п. 5 ст. 7 Закона о защите регламентирует проведение внеплановых проверок и не содержит ограничения периодичности проведения таких проверок, в отличие от плановых, для которых установлена периодичность не более одного раза в два года. Не содержит соответствующих ограничений и КоАП РФ. Так что, если проведена внеплановая проверка, назначенная по факту нарушений, потом вторая, третья и т. д., то сам факт неоднократности и частоты внеплановых проверок не дает оснований для обращения в суд со ссылкой на Закон о защите.

Вообще, от плановости проверки зависит многое. Предположим, что законный представитель юридического лица не был извещен о проведении проверки. Что из этого следует? Ст. 8 Закона о защите гласила, что осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе. Закон о защите однако допускает проведение внеплановых проверок в отсутствие законных представителей или работников проверяемого юридического лица.

Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях:

• получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
• возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;
• обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Если же оснований для внеплановой проверки нет и вопрос входит в сферу применения Закона о защите, то можно и добиться справедливости через суд.

Пример 3

ОАО «Горно-металлургическая компания «Норильский никель» (далее — ОАО ГМК «Норильский никель», общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю (далее — Росприроднадзор, Управление) по проведению комплексной плановой проверки соблюдения требований водного и земельного законодательства на основании распоряжения от 10.04.2008 № 12-р/п.

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены, Третьий арбитражный апелляционный суд решение оставил без изменений.

Управление обратилось с кассационной жалобой.

В том числе, заявитель считает, что согласно Плану контрольно-надзорных мероприятий на 2008 год, назначение проверки Заполярного транспортного филиала основано на том, что на его территории имеются опасные производственные объекты, что подтверждается сведениями, полученными из Енисейского межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора, в связи с чем проверка проведена на законных основаниях.

Как следует из материалов дела, распоряжением Росприроднадзора назначена комплексная плановая проверка структурного подразделения общества в части обеспечения экологической безопасности и контроля в области охраны окружающей среды, выполнения ранее выданных предписаний.

Письмом сообщено обществу о назначении проверки и предложено назначить уполномоченных должностных лиц от предприятия, ответственных за подготовку, представление документов и для сопровождения комиссии при посещении объектов природопользования.

По результатам проверки составлен акт.

Удовлетворяя заявленные требования суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что действия Управления по проведению проверки не соответствуют Закону о защите, поскольку нарушена периодичность проведения проверки, установленная указанным законом: проводимая проверка не связана с контролем опасных производственных объектов, оспариваемые действия нарушают права общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указание на то, что Управлением проводилась проверка в связи с наличием объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством РФ, в распоряжении отсутствует.

Из акта проверки также следует, что Управление осуществляло проверку соблюдения обществом правил землепользования и водопользования.

Суды двух инстанций пришли к правильному выводу о том, что Управлением при проведении проверки нарушен срок, установленный ст. 7 Закона о защите — с момента последней проверки Росприроднадзором структурного подразделения общества не прошло предусмотренных законом двух лет.

Следовательно, действия Управления по проведению в отношении структурного подразделения общества комплексной плановой проверки соблюдения требований водного и земельного законодательства правильно признаны судами незаконными (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.01.2009 № А33-5381/08-Ф02-6654/08).

Оформление проверок

Мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора). В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю указываются: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; наименование органа государственного контроля (надзора); фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Судебная практика также показывает, что использование в документе о проведении проверки факсимиле не делает его незаконным.

Существуют местные нормативные акты, которые устанавливают такие нормы. В силу п. 2 Положения, утвержденного приказом Управления Роспотребнадзора по Ульяновской области от 29.12.2007 № 276, штамп с факсимильным воспроизведением подписи руководителя Управления используется лично руководителем при подготовке документов, и в том числе распоряжений о проведении мероприятий по контролю (надзору). Это подтвержено и Постановлением ФАС от 26.02.2009 по делу № А65-10406/2008.