На сегодняшний день в системе органов исполнительной власти Российской Федерации образовался целый комплекс проблем, решение которых имеет первостепенное значение. В этой сфере особо значимыми становятся проблемы милиции как органа, постоянно и непосредственно взаимодействующего с населением.

Прежде всего это проблема должностной преступности в среде сотрудников милиции. В условиях недостаточного материального обеспечения, ухудшения социальной и правовой защиты сотрудников, серьезного дефицита квалифицированных кадров, возрастания негативного отношения граждан к милиции создаются все предпосылки для злоупотребления должностными полномочиями, коррупции и нарушения законности. А если ко всему перечисленному добавить несформированную систему правового регулирования деятельности правоохранительных органов в целом, то проблема приобретает катастрофические масштабы.

В процентном соотношении преступность в среде сотрудников милиции имеет сравнительно небольшой вес в общей массе преступлений, однако сам факт ее существования и неблагоприятные тенденции являются серьезным препятствием для эффективной деятельности государственных структур и соответственно здорового социального развития общества. Преступления, совершаемые сотрудниками милиции, имеют повышенную общественную опасность, подрывают саму основу существования правоохранительных органов, снижают авторитет органов внутренних дел и формируют негативное отношение населения к ним.

Большинство сотрудников ОВД наделены властными полномочиями административно-правового, оперативно-розыскного и уголовно-процессуального характера. Связанная с принуждением, их деятельность находится под пристальным вниманием граждан. Поэтому противоправное поведение сотрудников ОВД вызывает широкий общественный резонанс, подрывает авторитет государственной власти.

Например, анализ результатов изучения общественного мнения населения о доминирующих отношениях между ними и структурами государственной власти показал, что уже в 1999 г. рейтинг доверия милиции оказывался самым низким: только 9,1% граждан в какой-то мере доверяют милиции, 13,9% — проявляют равнодушие, 70,3% — не доверяют ей. На сегодняшний день эта статистика выглядит еще более неприглядной.

Неуверенность в способности органов внутренних дел в полной мере выполнять возложенные на них задачи подталкивает граждан искать иные способы собственной защиты: самоуправство, обращение к криминальным структурам, частным охранным предприятиям. Между тем включение в правоохранительный процесс незаконных методов ставит под угрозу внутреннюю безопасность государства.

Вообще должностное преступление — понятие обобщенное. Применительно к правоохранительным органам в судебной практике в основном рассматриваются преступления, связанные со злоупотреблением или превышением должностных полномочий, получением взятки, халатностью либо служебным подлогом. Все эти составы преступления обозначены в главе 30 Уголовного кодекса Российской Федерации как преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Также существует группа преступлений против правосудия (гл. 31 Уголовного кодекса Российской Федерации). Выполнение задач, стоящих перед сотрудниками милиции, зачастую связано с возможностью нарушения законности и в этой области.

Число преступлений против правосудия довольно велико. Но сотрудники органов внутренних дел при исполнении служебных обязанностей могут быть субъектами не каждого преступления против правосудия, а лишь некоторых из них. Это такие преступления, как привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК РФ), незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300 УК РФ), заведомо незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301 УК РФ), принуждение к даче показаний (ст. 302 УК РФ), фальсификация доказательств (ч. 2 и 3 ст. 303 УК РФ), провокация взятки или коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ), разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса (ст. 311 УК РФ).

Согласно закону должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 Постановления от 10 февраля 2000 г. N 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» определил, что «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной принадлежности (например, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, органов МВД России и ФСБ России).

Естественно, к этой категории лиц непосредственно относятся сотрудники органов внутренних дел. Однако в силу специфических функций, которые они выполняют, а также сложности и многоаспектности всей правоохранительной системы, возникает необходимость создания организационно-правовой базы борьбы с должностными преступлениями именно сотрудников милиции как отдельной группы должностных лиц, обязательно учитывая их психологические особенности.

Существует целый комплекс предпосылок, определяющих существование и прогрессирование такого явления, как должностная преступность в среде сотрудников милиции. Прежде всего следует остановиться на основных психологических причинах должностной преступности:

1. Безынициативность.

В современной системе органов внутренних дел сложился своеобразный принцип — «инициатива наказуема». Почти каждый сотрудник милиции уверен, что любые инициированные им действия, направленные на улучшение продуктивности своей профессиональной деятельности либо на восстановление справедливости, создадут для него целый комплекс проблем. Каких?

Во-первых, это обострение отношений с руководством. Зачем начальнику лишние трудности? Гораздо проще идти по пути меньшего сопротивления и не отходить от четко отработанной схемы действий. А эта схема зачастую неэффективна, а в ряде случаев и коррумпирована. В лучшем случае сотруднику будет предложено заниматься своим делом и не лезть на рожон. В другом же случае перед милиционером будет поставлен ряд новых задач, решение которых должно его убедить в ненужности проявления инициативы в дальнейшем.

Во-вторых, это взаимоотношения в коллективе. Зачастую работник милиции поставлен в такие условия, которые заставляют его действовать не в рамках закона, а по определенным негласным правилам, установленным в конкретном подразделении. В этом случае любое проявление инициативы, которое выделяет человека из общей массы, нередко делает его изгоем и потенциально опасным для коллектива, где нередко процветает беззаконие. Естественно, такому сотруднику просто не позволят нормально работать и создадут все условия для его увольнения. А в ряде случаев милиционер рискует сам оказаться «потерпевшим» и быть привлеченным к ответственности по сфабрикованному обвинению.

И наконец, в-третьих, указанная проблема напрямую связана с социальным обеспечением сотрудников и системой дисциплинарной практики. В психологии милиционеров уже давно утвердилось мнение, что существующий уровень зарплаты делает бессмысленным выполнение любых действий сверх минимума или же проявление какой-либо инициативы. Ведь сотрудника за это не премируют, а в ряде случаев могут и наказать. Таким образом, получается, что очень большой процент милиционеров работают на грани «внутреннего увольнения». Не увольняют — и хорошо, а стремиться к добросовестному исполнению обязанностей, повышению профессионального уровня становится нецелесообразным. Кроме того, не следует упускать из внимания и такую психологическую составляющую, как нехватка кадров в органах внутренних дел, которая сводит угрозу увольнения к минимуму. А ведь подобное отношение к службе не несет для работников никаких последствий. А значит, и говорить о соблюдении служебной дисциплины и проявлении инициативы в существующих условиях весьма затруднительно.

2. Непрофессионализм.

Одной из основных причин нарушения эффективности работы милиции в нашей стране является большой процент некомпетентных кадров. Именно отсутствие достаточного числа профессионалов создает проблемные области в системе органов внутренних дел, где в первую очередь и процветает должностная преступность. Например, халатность или превышение должностных полномочий очень часто бывают лишь следствием недостаточной профессиональной подготовки сотрудника, а не умышленным правонарушением. Кроме того, ряд милиционеров, получив определенный опыт работы в коллективе некомпетентных коллег, просто не умеют работать по-другому. Зачастую противозаконная деятельность воспринимается как нормальное выполнение служебных обязанностей.

Особенно серьезной предпосылкой развития должностной преступности является непрофессионализм руководителей. Нарушения в организации службы личного состава, неумение создать необходимые условия для работы, незнание законодательства — все это подрывает работу целых подразделений. Сотрудники милиции, ограниченные определенными требованиями подобного начальства, нередко оказываются субъектами преступлений. Осложняет ситуацию и тот факт, что даже достаточно компетентный милиционер в силу своей безынициативности, основанной на недостаточной психологической готовности к ней, становится заложником созданной в этом случае порочной системы. Если же сотрудник не обладает необходимым профессиональным уровнем, то чаще всего усвоенный негативный опыт работы в таком подразделении остается и используется при переходе на другое место службы.

3. Безнаказанность.

Высокая латентность должностной преступности, отсутствие механизма борьбы с ней, низкий процент раскрываемости таких правонарушений формируют своеобразный психологический феномен безнаказанности. Сотрудники, которые в течение нескольких лет работают с грубыми нарушениями закона и служебной дисциплины, считают противоправную деятельность оправданной и вполне нормальной. То есть такого важнейшего принципа уголовного законодательства, как неотвратимость наказания, в данном случае фактически не существует. Естественно, в этих условиях ужесточение ответственности за совершение должностных преступлений не дает эффективного результата, так как строгость закона компенсируется необязательностью его исполнения. Ряд громких публичных процессов над сотрудниками правоохранительных органов в органах внутренних дел воспринимается скорее как исключение, нежели как целенаправленная политика по искоренению преступности.

Например, в 2003 г. на всю страну прогремело дело так называемых оборотней в погонах. «Генерала МЧС Владимира Ганеева и шестерых сотрудников МУРа Московский окружной военный суд приговорил к длительным срокам заключения, признав их организаторами или участниками преступного сообщества. По данным Генпрокуратуры, они занимались вымогательством денег у предпринимателей и фальсификациями доказательств по уголовным делам, которые затем успешно раскрывали для продвижения по службе». Кстати, именно после этого дела, со слов действующего тогда министра внутренних дел Бориса Грызлова, всех преступников в среде сотрудников милиции стали именовать оборотнями в погонах. После этого в СМИ стали довольно часто появляться сообщения о похожих преступлениях. Однако для большинства милиционеров эти процессы носят показательный характер и не имеют ничего общего с реальной ситуацией. Ведь если на том уровне, где сотрудник осуществляет свою деятельность, привлечение к ответственности за нарушение закона является исключением, а не правилом, то психологическая уверенность в своей безнаказанности становится определяющим фактором при исполнении служебных обязанностей.

Все вышеперечисленные предпосылки одновременно являются и следствием недостаточно эффективной системы обеспечения деятельности органов внутренних дел. Именно принципы функционирования современной милиции в своей совокупности и являются первопричиной многих основных проблем, в том числе должностной преступности.

Во-первых, это проблема подбора, обучения и расстановки кадров. Острая нехватка сотрудников, особенно в подразделениях, непосредственно взаимодействующих с населением, приводит к отсутствию какого-либо образовательного и культурного ценза при трудоустройстве. В частности, большой процент личного состава патрульно-постовой службы не имеет необходимой профессиональной подготовки. А ведь эти сотрудники ежедневно общаются с людьми, и именно по ним население судит о работе всей милиции.

Система высшего образования системы органов МВД России также имеет сегодня серьезные недостатки. Это и оторванность процесса обучения от практики, и несоответствие образовательных стандартов реалиям служебной деятельности, и зачастую недостаточный профессионализм преподавательского состава.

Во-вторых, это проблема социального обеспечения сотрудников милиции. Отсутствие эффективных механизмов государственной защиты сотрудников, низкий уровень дохода и несовершенная система социальных льгот делает современного милиционера достаточно уязвимой ячейкой общества. В этих условиях определенный процент сотрудников сознательно становится на путь нарушения закона.

Руководство Министерства внутренних дел Российской Федерации уделяет значительное внимание проблеме соблюдения законности в органах внутренних дел. В многочисленных ведомственных нормативных актах (директивах, указаниях, приказах) подчеркивается необходимость укрепления законности и предупреждения противоправных деяний, совершаемых сотрудниками милиции.

Несмотря на проводимые Министерством внутренних дел России организационно-правовые мероприятия — реформирование штатной структуры, принятие нормативных актов, регулирующих деятельность отдельных служб, создание и оптимизацию деятельности контролирующих подразделений и отделов собственной безопасности, реформы социальной защиты сотрудников ОВД и повышение заработной платы, рост должностной преступности сотрудников ОВД остается насущной проблемой современной России.

Однако стоит отметить, что в последние годы в средствах массовой информации появляются данные об эффективности реформирования правоохранительной системы и сокращении по ряду показателей уровня должностной преступности сотрудников милиции. Например, в интервью Министра внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиева журналу «Союзное государство» в феврале 2007 г. говорилось о повышении уровня доверия граждан к сотрудникам органов внутренних дел и уменьшении числа жалоб на неправомерные действия милиционеров. В своем выступлении министр говорил, что на протяжении последних трех-четырех лет последовательно проводится комплекс мер по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел, улучшается работа с населением, повышается уровень доверия граждан к милиции, идет активное сотрудничество со СМИ, правозащитными и религиозными организациями. О том, что в этих областях уже достигнуты реальные результаты, свидетельствует, по мнению министра, устойчивый рост числа обращений граждан в дежурные части ОВД с заявлениями о совершенных в отношении них преступных посягательствах.

Так, в 2004 — 2005 гг. количество таких заявлений увеличивалось в среднем на 9 — 10%, а за 2006 г. выросло на 22%. Не остаются без реагирования факты нарушений при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о происшествиях. Они становятся предметом специального рассмотрения, в том числе и с участием аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Общественной палаты, правозащитных организаций. Прямым следствием принимаемых мер стало снижение числа жалоб граждан, депутатских запросов и звонков по телефонам доверия о неправомерных действиях сотрудников органов внутренних дел. Количество таких жалоб сократилось в 2004 г. в 1,5 раза, в 2005 г. — еще на 5%.

В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая деятельность органов внутренних дел, несовершенна и требует серьезной корректировки. Сегодня система правового регулирования деятельности милиции, в частности в сфере борьбы с должностной преступностью, представляет собой разрозненную систему нормативных актов, принятых в разных обстоятельствах и условиях. Это прежде всего Законы «О милиции» и «Об основах государственной службы РФ», а также Положение о службе в органах внутренних дел РФ, Указы Президента России: «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в РФ» и многие другие. Кроме того, ежегодно на уровне центрального аппарата МВД России и территориальных управлений издаются приказы и инструкции, имеющие целью повышение эффективности работы отдельных служб и подразделений, а также совершенствование деятельности по определенным направлениям.

Процесс предупреждения преступлений, совершаемых сотрудниками милиции, осложняется тем, что существующие на сегодняшний день методы борьбы с этими преступлениями недостаточно эффективны. Более того, активное противодействие мерам борьбы с преступными проявлениями рассматриваемых субъектов оказывают сами преступники. В силу своей деятельности они обладают знаниями уголовного, уголовно-процессуального права, оперативно-розыскной деятельности, криминалистическими познаниями, а также, используя свое служебное положение, применяют методы физического и психологического давления с целью избежания ответственности.

Также служба в милиции согласно классификации профессий по Е.А. Климову (1996) сопряжена с повышенной ответственностью сотрудников за свои действия. Несение службы нередко происходит в ситуациях с непредсказуемым исходом, характеризуется недостаточной определенностью ролевых функций, психическими и физическими перегрузками, необходимостью общаться с самым разнообразным контингентом граждан и требует от сотрудника решительных действий и способности пойти на риск. Эти специфичные особенности профессиональной деятельности оказывают значительное влияние на личностные характеристики ее представителей и могут приводить и на практике зачастую действительно приводят к профессиональной деформации личности сотрудника милиции. Этот феномен, в свою очередь, создает благоприятную почву для нарушений законности в процессе служебной деятельности.

Материальное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и их социальная защищенность также являются одними из основных факторов, препятствующих эффективной борьбе с должностной преступностью. К сожалению, уже стала закономерностью тенденция, когда люди приходят на работу в милицию с заведомо корыстными намерениями. Возможность использовать свое служебное положение для достижения личных целей, порой связанных с нарушением закона, нередко становится альтернативой государственной гарантии обеспечения сотрудников. Кроме того, такие формы служебных взаимоотношений, как покровительство, круговая порука, психологическое воздействие, значительно осложняют контроль за деятельностью работников милиции и целых подразделений, существенно затрудняют выявление и пресечение должностных преступлений.

Таким образом, борьба с должностной преступностью сотрудников органов внутренних дел по-прежнему остается одной из приоритетных задач в рамках реформирования правоохранительной системы России. Эта проблема тесно связана с вопросами правового регулирования деятельности милиции, кадрового, материального и технического обеспечения, социальной поддержки и взаимодействия с другими органами государственной власти, общественными организациями и СМИ. А значит, и решать эти задачи нужно комплексно, планомерно и в строгом соответствии с законом.

Авторы: Рыбников В.В., профессор Московского университета МВД России, доктор исторических наук, академик Академии военных наук, генерал-майор; Останкович Е.А., адъюнкт Московского университета МВД России.