Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления

Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления как проявление прямого волеизъявления граждан основывается на Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) и является одной из форм досрочного прекращения полномочий указанных лиц. Из смысла правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П, вытекает, что досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности является мерой конституционной ответственности. Пункт 2 Постановления устанавливает, что «по смыслу статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации… органы местного самоуправления, должностные лица… обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам». Соответственно, нарушение этих актов должно повлечь за собой наступление конституционной ответственности.

Вместе с тем вопросы отнесения ответственности органов местного самоуправления к конституционно-правовой либо муниципально-правовой являются достаточно сложными и спорными и исследователи не пришли к единому мнению. Одни авторы считают, что существует самостоятельный, муниципально-правовой вид юридической ответственности. Так, Е.С. Шугрина выделяет наряду с классическими видами ответственности — уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой, материальной, конституционно-правовой — еще и муниципально-правовую. При этом последнюю наделяет такими признаками, как: во-первых, определение порядка привлечения к ответственности нормами муниципального права; во-вторых, утрата доверия как основание муниципально-правовой ответственности; в-третьих, отзыв как взыскание; в-четвертых, решение вопроса об отзыве на всенародном голосовании; в-пятых, население как субъект наложения взыскания; в-шестых, решение соответствующей избирательной комиссии как форма акта наложения взыскания; и ключевым признаком, отделяющим конституционно-правовую ответственность от муниципально-правовой, по ее мнению, является то, перед кем наступает ответственность: перед государством либо перед населением.

Сложность в отграничении муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой состоит, на мой взгляд, в некой двойственности ответственности местного самоуправления, когда нарушение норм муниципального права (именно они в целом определяют должное поведение в муниципально-правовых отношениях) является основанием конституционно-правовой ответственности, при том что собственно нормы конституционного права (если следовать логике отраслевой идентификации вида ответственности) могут быть нарушены косвенно и, во-вторых, меры ответственности, предусмотренные нормами муниципального права, являются конституционно-правовыми санкциями.

С этой точки зрения сложно согласиться с определением муниципального деликта как деяния, не соответствующего должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущему за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности3, поскольку, во-первых, нарушение должного поведения, предписанного нормами муниципального права, влечет за собой и конституционно-правовую ответственность. Во-вторых, муниципальным деликтом с тем же успехом может быть названо любое нарушение норм муниципального права, совершенное субъектом муниципально-правовых отношений, если не брать за основной критерий определения отраслевой принадлежности правонарушения исключительно санкцию (муниципально-правовую). К слову, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основанием отзыва устанавливает нарушение законов, установленное в судебном порядке. Сомнительно, что при этом наступает исключительно муниципально-правовая ответственность, и так же сомнительно, что при этом совершен исключительно муниципальный деликт. На мой взгляд, невозможно рассматривать как надлежащее осуществление муниципальной власти (иными словами, не признавать как муниципальный деликт) нарушение органами местного самоуправления положений Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» только по той причине, что за соответствующее нарушение не предусмотрена такая мера ответственности, как отзыв (фактически единственная муниципально-правовая санкция, предусмотренная законом). Надлежащее же осуществление муниципальной власти не означает добросовестное осуществление публично-властных полномочий исключительно перед населением.

Очевидно, что при указанном выше может быть нарушена вся красиво выстроенная схема обоснования разграничения двух видов ответственности.

Поэтому, исходя из точки зрения, что наличие мер ответственности — это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, было бы логично отнести все меры ответственности, предусмотренные муниципальным правом: отрешение от должности должностных лиц муниципального образования; роспуск представительного органа местного самоуправления; признание акта органа местного самоуправления неправомерным и т.д. — к муниципально-правовой ответственности. Однако, как уже отмечалось, по мнению большинства исследователей, эти санкции относятся к конституционно-правовым.

В настоящее время, в связи с тем что нет единой общепризнанной концепции в решении отраслевой принадлежности юридической ответственности местного самоуправления, приходится признавать, что в рамках муниципального права (более правильно: в отношении органов местного самоуправления) могут быть реализованы различные виды ответственности. Можно согласиться с мнением ряда исследователей, которые считают, что ответственность местного самоуправления является институционной разновидностью конституционной ответственности как отраслевой разновидности юридической ответственности.

Возвращаясь к вопросу об отзыве выборных лиц, замечу, что отзыв призван обеспечить ответственность (в позитивном смысле) выборных лиц публичной власти перед избравшим их населением. Глава муниципального образования, уполномоченный населением на осуществление публичной власти, должен нести ответственность как лицо, наделенное публично-властными полномочиями (ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; ст. 71 Федерального закона от 6 октября 2003 г.) Поэтому глава муниципального образования несет не только позитивную, но и негативную (юридическую) ответственность за действия (бездействие), совершенные им в ходе осуществления публично-властных полномочий. Отзыв, как и любая санкция, является следствием неправомерного поведения. Неправомерное поведение выборного должностного лица, в частности главы муниципального образования, означает, что оно совершает конституционное (муниципальное) правонарушение, выраженное в ненадлежащем исполнении тех обязанностей, которые возложены на него федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования как на лицо, осуществляющее публично-властные полномочия.

Вместе с тем существуют и другие меры конституционно-правовой ответственности, установленные за совершение правонарушения. Например, отрешение главы муниципального образования от должности высшим должностным лицом субъекта Федерации за противоправное поведение: издание не соответствующего законодательству акта и совершение действий, нарушающих права и свободы граждан (пп. 3 п. 6 ст. 36 и ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.; п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Отличие отзыва от других мер конституционно-правовой ответственности, на мой взгляд, заключается в том, что он может быть применен лишь в случаях, когда речь идет об ответственности главы муниципального образования перед населением, то есть тогда, когда глава не выполняет либо ненадлежащим образом выполняет те публично-властные полномочия, выполнение которых ему доверило избравшее его население.

Согласно законодательству (и старому, и новому), основания отзыва выборных должностных лиц устанавливаются уставами муниципальных образований. Федеральный закон 2003 г. достаточно четко оговаривает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (п. 2 ст. 24). Это соответствует Постановлению Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г., согласно которому признаны неконституционными положения законов Красноярского края и Корякского автономного округа, которые закрепляли утрату доверия населения как основание отзыва и допускали применение отзыва вне связи с конкретными решениями и действиями, которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, тем самым допуская возможность субъективной оценки деятельности выборного должностного лица. Также Конституционный Суд РФ констатировал, что только при наличии конкретизированных оснований может быть гарантирована стабильность осуществления местного самоуправления.

Следовательно, в уставах муниципальных образований не может быть закреплено такое основание отзыва, как недоверие избирателей либо утрата доверия без конкретизации обстоятельства такой утраты.

Поэтому, во-первых, основанием отзыва может стать совершение такого правонарушения, как издание неправомерного акта. Думается, при этом под изданием акта должно пониматься издание нормативных правовых актов, а не актов индивидуального характера (за издание не соответствующего законодательству акта индивидуального характера предусмотрена такая мера ответственности, как отрешение от должности, и в данном случае глава муниципального образования несет ответственность прежде всего перед государством). В частности, ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. устанавливает, что выборное должностное лицо может быть отрешено от должности при совершении им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В этом плане показательно обращение главы муниципального образования «Хангаласский Улус» в Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в связи с тем, что группа граждан, проживающих на территории муниципального образования, пыталась инициировать голосование по отзыву главы муниципального образования. В качестве оснований отзыва послужили отдельные его действия и распоряжения, связанные с организацией паромной переправы и увольнением муниципального служащего. В судебном порядке решение главы об увольнении было отменено как изданное с нарушением требований закона. Таким образом, формальные основания для отзыва налицо: выборным должностным лицом принято противоправное решение, и это подтверждено в судебном порядке. Однако действительно ли в этом случае (единичном) население утрачивает доверие к выборному лицу и обязательно ли при этом должна наступать ответственность перед населением? К сожалению, Конституционный Суд Республики при даче толкования, на наш взгляд, несколько устранился от решения вопроса, ограничившись общеизвестным определением отзыва как формы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед населением, который должен обосновываться ненадлежащим осуществлением им муниципальной власти, подтвержденного в виде конкретного правонарушения юрисдикционным органом.

Поэтому очевидно, что норма Федерального закона, устанавливающая основания для отзыва — конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, должна быть разъяснена на федеральном уровне либо должна сложиться такая правоприменительная практика (одобренная также на федеральном уровне), когда была бы гарантирована стабильность осуществления местного самоуправления и выборным должностным лицами (главами муниципальных образований) не угрожала бы перспектива грядущего отзыва за любое принимаемое решение, которое можно оспорить в судебном порядке.

Во-вторых, основанием отзыва может быть ненадлежащее осуществление возложенных на него полномочий. Ненадлежащее осуществление полномочий может выражаться в невыполнении (умышленном либо в силу недостаточной квалификации) полномочий, определенных муниципальным законодательством, уставом муниципального образования; злоупотреблении указанными полномочиями. Кроме того, ненадлежащее осуществление полномочий может быть выражено в форме пренебрежения интересами населения, так как, помимо прочего, местное самоуправление в Российской Федерации — это решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г.; п. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Далее, основанием отзыва может стать совершение главой муниципального образования проступка, не соответствующего статусу выборного должностного лица, например нарушение общепринятых норм морали (могут быть установлены уставом или иным актом местного самоуправления). Разумеется, при этом конкретные действия должны быть подтверждены в судебном порядке

Таким образом, отзыв как мера конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности всегда является следствием утраты доверия населения, при том что основанием отзыва служит только правонарушение. Вместе с тем при отзыве совершенное правонарушение всегда должно влиять на характер взаимоотношений между населением и властью, и совершенно определенно — на степень доверия населения к избранному им должностному лицу, так как население избрало его именно для осуществления своей власти и именно для решения вопросов местного значения, исходя из своих интересов. Замечу, что в любом случае, когда законодатель устанавливает такой способ досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица, как отзыв, речь идет об утрате доверия, поскольку именно доверие является фактором, обусловившим его избрание.

Совершение выборным должностным лицом административного проступка или иных правонарушений влечет наступление других видов ответственности. Однако это не исключает того, что иногда некоторые санкции конституционно-правовой ответственности могут быть следствием применения других видов ответственности, например, автоматическое прекращение полномочий выборного лица в результате признания его виновным в совершении преступления (пп. 6 п. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г.).

В заключение отмечу, что в связи с развитием системы местного самоуправления в Российской Федерации все большую теоретическую и практическую значимость приобретают вопросы отграничения муниципальной ответственности от конституционно-правовой и привлекают немалое количество исследователей. Однако исследования нельзя назвать полными и небесспорными. Поэтому вопросы выделения новых видов ответственности, в частности муниципально-правовой, являются чрезвычайно перспективными для дальнейших исследований.

Вы можете пропустить чтение записи и оставить комментарий. Размещение ссылок запрещено.

Оставить комментарий

Copyright © 2008-2012 Bloglaw.Ru
Хостинг любезно предоставлен филиалом «Сахателеком» ОАО «Ростелеком»
Яндекс.Метрика

Thanx: Lifestar